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Commentaires d'arrêts

 

Droit de préemption urbain

 

CAA Bordeaux, 19 décembre 2017, req n°15BX00868 et CAA Lyon, 19 décembre 2017, req n°15LY03993

 

Par deux arrêts rendus le 19 décembre par deux juridictions différentes, la légalité d'une décision de préemption au regard de sa motivation et du projet la motivant a été examinée et a donné lieu pour la première est une validation pour la seconde à une annulation.

 

Spécifiquement, la Cour administrative d'appel de Bordeaux a considéré que tant la motivation de la décision de préemption que sa justification étaient régulières en ce qu'elle indiquait que l'acquisition était « particulièrement nécessaire à la réalisation d’une voie de désenclavement de l’îlot foncier considéré dont le principe de liaison avec la rue de l’Ecureuil est prévu par l’orientation d’aménagement G45 du plan local d’urbanisme, cet aménagement étant à ce jour indispensable à la mise en œuvre d'un programme de construction de logements mixtes en cours d'élaboration »

 

Ce faisant, le titulaire du droit de préemption a non seulement suffisamment motivé son acte mais celui-ci repose sur un projet répondant aux exigences de la matière.

 

En revanche, dans l'affaire examinée par la Cour administrative d'appel de Lyon, la décision de préemption a été censuré car elle ne faisait pas apparaître la nature du projet en vue duquel la prérogative a été mise en œuvre et que, si par ailleurs l'autorité préemptrice se prévalait d'un projet d'aménagement, la décision attaquée ne s'y référait nullement, de sorte que ledit projet ne pouvait être invoqué pour justifier la préemption.

 

Si ces deux arrêts tranchent de manière très classique des litiges dirigés contre des décisions préemption, elles illustrent parfaitement de tels contentieux et rappelle les exigences en matière de motivation de justification des actes par lesquels est le droit de préemption urbain est exercé.

 

Droit de l’urbanisme

 

Rejet des conclusions indemnitaires fondées sur l’article L. 600-7 : CE, 16 octobre 2017, req n°396494

 

 

Une affaire récemment portée devant le Conseil d'État lui a permis de statuer sur les dispositions de l'article L. 600-7 du code de l’urbanisme, les arrêts précédents n'avaient que rejeté les conclusions présentées sur le fondement de ce texte pour irrecevabilité, en dehors d'un avis indiquant que lesdites dispositions sont d'application immédiate.

 

Aux termes de l'arrêt rendu le 16 octobre 2017, la haute juridiction a apporté quelques précisions sur l'application de l'article sept, éclairé par les conclusions de son rapporteur public.

 

Dans cette affaire, deux personnes morales, une association de riverains et un syndicat de copropriétaires, avaient contesté le même permis de construire un ensemble immobilier de 29 logements à réaliser dans la Commune d’Avignon, délivré à l’Office public de l'habitat d'Avignon.

 

Le recours a été rejeté tant par le tribunal administratif que la Cour administrative d'appel de Marseille.

 

Les Juges ont également refusé d’accueillir les conclusions fondées sur l'article L. 600-7, et reconventionnellement présentées en appel par le bénéficiaire de l'autorisation d'occuper le sol. 

 

Un pourvoi a été uniquement exercé par l’Office aux fins de voir prospérer sa demande indemnitaire.

 

La Haute juridiction a alors censuré l'arrêt et a renvoyé l'affaire devant la Cour administrative d'appel.

 

En résumé, la décision de la Cour marseillaise est réformée au motif d’une omission de statuer : les conclusions fondées sur l'article L. 600-7 dirigées contre l'association de riverains, ont été rejeté sans explication alors que la Cour avait justifié le rejet de celles visant le syndicat de copropriété.

 

Le Conseil d’Etat a caractérisé l’omission et l’a sanctionnée en renvoyant l’affaire devant la même Cour, en vue de permettre une appréciation de la demande

 

En revanche, le Conseil d’Etat a considéré que la Cour avait écarté à bon droit les conclusions formulées par l'office HLM sur la base du même texte et à l'encontre de la seconde personne morale, soit le syndicat de copropriétaires.

 

Confortant la jurisprudence rendue par les juges du fond, le Conseil d'État a estimé que dès lors qu'un intérêt à agir pouvait être reconnu au profit du syndicat de copropriété, le recours de ce dernier n’avait pas excédé la défense des intérêts du syndicat.

 

Accessoirement la Haute juridiction indique que cette circonstance n'est pas remise en cause par le fait que le syndicat n'avait pas produit devant le juge de première instance la délibération de l'assemblée générale l'autorisant à agir en justice.

 

Il faut retenir que les conditions admettant une condamnation au titre de l’article L. 600-7 sont très rarement réunies.

 

Très succinctement il sera relevé que la quasi majorité des décisions a rejeté la demande reconventionnelle formulée par le titulaire du permis de construire et seul un jugement a caractérisé un recours abusif, ouvrant la voie d’une condamnation.

 

Le rejet des demandes présentées sur le fondement de ce texte sont motivés principalement par la circonstance que le ou les requérants bénéficiaient d’un intérêt à agir (CAA Versailles, 15 décembre 2016, n°14VE03367 ; CAA Paris, 16 juin 2016, n°13PA04513), notamment en qualité de voisins immédiats du terrain d’assiette du projet (CAA Nantes, 1ier février 2017, n°15NT02658 ; CAA Versailles, 19 janvier 2017, n°16VE00304 ; CAA Lyon, 29 novembre 2016, n°15LY01765 ; CAA Lyon, 15 novembre 2016, n°15LY00231 ; CAA Nantes, 6 octobre 2015, n°14NT00575 ; CAA Nantes, 29 avril 2016, n°15NT01796), avec une vue directe sur la future construction (CAA Versailles, 9 mai 2016, n°14VE02833).

 

De plus, la nature du projet et ses effets sur le voisinage jouent également pour justifier le rejet des demandes formées en exécution de l’article L. 600-7 (CAA Nantes, 1ier février 2017, n°15NT03877 ; CAA Lyon, 30 mai 2017, n°15LY00542), comme un projet important (CAA Lyon, 27 décembre 2016, n°14LY04078 ; CAA Marseille, 13 novembre 2015, n°14MA00594), qui influencera par exemple les conditions de desserte environnantes (CAA Lyon, 13 décembre 2016, n°15LY00045).

 

Ainsi, la Cour administrative d’appel de Bordeaux a annulé un jugement qui avait reconnu abusif un recours et arrêté à hauteur de 4.000 € les dommages-intérêts, dès lors que le demandeur était propriétaire d’un terrain contiguë à celui d’assiette du projet (CAA Bordeaux, 31 mai 2016, n°15BX02051).

 

Mêmes dans des situations plus litigieuses, la demande de condamnation a aussi été refusée : un appel régularisé tardivement (CAA Lyon, 30 mai 2017, n°15LY00542), un défaut de qualité à agir de la part d’une association (CAA Marseille, 20 mars 2014, n°13MA03143).

 

Par ailleurs, sous un autre angle, des arrêts ont écarté les conclusions indemnitaires au motif que le pétitionnaire ne démontrait pas qu’il aurait subi un préjudice excessif du fait du recours, nonobstant l’invocation d’une perte de location et de l’augmentation du coût de la construction (CAA Lyon, 27 octobre 2015, n°14LY00004), la circonstance que le requérant se soit désisté (CAA Bordeaux, 27 avril 2017, n°15BX04156), voire que le requérant ait procédé à des manœuvres en vue de se constituer artificiellement un intérêt à agir (CAA Marseille, 20 mars 2014, n°13MA02161).

 

Au final, seul jugement disponible de condamnation est celui du tribunal administratif de Lyon, lequel a condamné les requérants à une somme très élevée, soit 82.700 € (réparant la perte dû au portage financier, la modification du taux de TVA et la perte des revenus locatifs), aux termes d’un arrêt très commenté (voir les conclusions du Rapporteur public publiées dans l’AJDA 9 mai 2016, n°16, p. 914).

 

Le tribunal lyonnais a relevé une requête dilatoire, déposée par des requérants dont la majorité ne bénéficiait pas d’un intérêt à agir, et suivie d’un mémoire en réponse massif régularisé la veille de l’audience alors que le mémoire en défense avait été transmis un an auparavant.

 

C’est dans ces conditions factuelles que la condamnation a été prononcée.

 

En résumé, ce n’est que dans un contexte très particulier, et en conséquence rare, que le Juge administratif a analysé une requête comme excédant la défense des intérêts légitimes et a indemnisé le constructeur.

Droit de préemption urbain

 

Preuve de l’antériorité du projet ayant justifié la préemption : CAA Lyon, 17 octobre 2017, req n°16LY03156

 

L'arrêt rendu le 17 octobre 2017 par la Cour administrative d’appel de Lyon est l'occasion de rappeler que la démonstration du caractère réel et antérieur du projet justifiant l'exercice du droit de préemption urbain doit reposer sur des éléments également antérieurs à la décision.

 

Dans cette affaire la Commune avait usé de sa prérogative au motif que le bien préempté pourra servir de nouveaux locaux techniques municipaux car ceux actuels étaient saturés et éloignés du centre-ville ainsi que des espaces verts à aménager.

 

Or il lui a été reproché de n’apporter aucun élément de nature à établir la réalité du projet de construction ayant animé la préemption, celle d'un bâtiment de stockage de matériel technique à proximité des sites concernés.

 

Cette carence a conduit le Tribunal administratif de Grenoble a censuré la décision de préemption, annulation confirmée par la Cour administrative d'appel dans la mesure où les éléments de preuve fournis par la Commune étaient postérieurs à la décision attaquée.

 

Ainsi, si le juge administratif tient compte des éléments intervenus après la préemption et susceptibles d'étayer la réalité d'un projet, ils doivent comporter d'autres éléments de preuve existants à la date de la décision de préemption.

 

En revanche pour rappel, les éléments n’ont pas à être obligatoirement antérieurs au dépôt de la déclaration d'intention d'aliéner. En effet, une DIA peut constituer l'occasion pour le titulaire du droit de préemption d’échafauder promptement un projet pouvant justifier l'exercice de droit.

 

Droit de préemption urbain

 

Quid du délai de réponse laissé à l’ancien propriétaire à la suite d’une offre de rétrocession du bien préempté : question n°1586, JO Sénat 12 octobre 2017

 

À ce jour la réponse écrite du parlementaire Masson n'a pas obtenu de réponse depuis qu'elle a été posée le 7 juillet 2016, puis reposée le 12 octobre.

 

Pourtant sa réponse revêt un intérêt évident pour les autorités préemptrice qui souhaiteraient au final réaliser dans un bien acquis par voie de préemption une autre opération qui ne pourrait pas justifier légalement l'exercice du droit de préemption, ou céder à un tiers en vue d’une telle opération.

 

Dans cette hypothèse, les dispositions de l'article L. 213-11 du code de l'urbanisme imposent de purger le droit de rétrocession ouvert prioritairement à l'ancien propriétaire puis subsidiairement à l'acquéreur évincé.

 

La procédure de purge peut être particulièrement longue dans le cas où l'ancien propriétaire souhaiterait acquérir à nouveau le bien présenté mais qu’aucun accord sur le prix ne serait trouvé amiablement, ce qui justifiera la saisine du juge de l'Expropriation, sachant que l'ancien propriétaire peut renoncer à l'acquisition après la fixation judiciaire du prix.

 

Le titulaire du droit de te préemption doit alors proposer le bien à l'acquéreur évincé.

 

Mais surtout aucune disposition du code n'encadre le délai à l'issue duquel l'ancien propriétaire doit formuler sa réponse sur la proposition de rétrocession.

 

C'est en vue de combler cette carence que le Parlementaire a demandé au Ministre si l'autorité préemptrice, lorsqu'elle consulte l'ancien propriétaire en exécution des dispositions de l'article L. 213-11, devait mentionner un délai d’acceptation ou de renonciation à l'acquisition du bien.

 

À défaut d'un délai préfixé par le législateur, il semble effectivement indispensable qu'une période précise de réponse soit laissée à l'ancien propriétaire, le silence gardé pendant celle-ci équivalant à un refus.

 

Le Ministre ne pourra que répondre de manière positive à la question en précisant que le délai devra revêtir un caractère raisonnable, un délai de deux mois apparaissant satisfaire à ce critère.

 

 

Si cette question parlementaire se focalise sur le délai de réponse laissé à l'ancien propriétaire à la suite d'une offre de rétrocession du bien préempté ne devant pas recevoir au final des travaux entrant dans l'objet entre dans le champ d'application du droit de préemption urbain, il existe un autre cas où le droit de rétrocession doit être purgé : à la suite de l'annulation de la décision de préemption, après transfert de propriété.

 

Or, le troisième alinéa de l'article L. 213-11-1 prévoit ici un délai, lequel est de trois mois à compter de la notification de la décision juridictionnelle devenue définitive.

 

Ainsi l'encadrement de la procédure ne tient ni au délai dans lequel l'autorité préemptrice doit proposer à l'ancien propriétaire le bien préempté ni au délai de réponse de ce dernier mais dans un délai de trois mois ouvert à compter de la réception de la décision juridictionnelle. 

 

Combiné avec le premier alinéa indiquant que le titulaire de la prérogative doit proposer à l'ancien propriétaire l'acquisition du bien, il en ressort une obligation pour le titulaire de formuler la proposition dans un délai rapide à la suite de la notification de la décision par laquelle le juge administratif a annulé l'acte, afin que l’intéressé dispose d’un délai raisonnable de réflexion.

 

L’inaction de l’autorité préemptrice doit pouvoir être palliée par la demande expresse de l’ancien propriétaire d’acquérir son bien immobilier… car il ne faudrait pas qu’à défaut d’offre de rétrocession soumise dans le délai requis de trois mois, l’autorité considère qu’une renonciation implicite est intervenue.

 

 

Droit de préemption urbain

 

Absence de contrôle du prix du bien préempté par le juge administratif : CAA Paris, 29 septembre 2017, req n°16PA00081

 

Par l'arrêt commenté, il est encore fait application de la jurisprudence Commune de Montreuil du 7 janvier 2013 abordant la question de la marge de manœuvre du titulaire du droit de préemption quant au prix (CE, 7 janvier 2013, req. n°357230)

 

Plus particulièrement, à l'occasion de cet arrêt, le Conseil d'État a considéré que le prix offert pour le bien préempté n'avait pas d'influence sur la légalité de la décision de préemption.

 

Ainsi, alors même que dans sa décision du 6 janvier 2012, la haute juridiction a fixé le principe tenant à ce que la mise en œuvre du droit de préemption doit répondre à un intérêt général suffisant et ce, eu égard notamment aux caractéristiques du bien et au coût prévisible de l'opération de préemption, quelques mois après elle a décidé que si le montant doit effectivement être pris en considération par le juge, son caractère insuffisant ou excessif au regard du marché est, par lui-même, sans incidence sur la régularité de la décision de préemption.

 

Dans les litiges dirigés contre une telle décision, il n'est pas rare que les requérants se prévalent d'une volonté plus ou moins exprimée de l'autorité préemptrice agir sur le marché immobilier, conformément à la politique anti-spéculation qu’elle souhaite obtenir.

 

Si le grief visant la bassesse du prix offert est assez souvent soulevé, ce qui caractériserait un détournement de pouvoir, le raisonnement est très peu accueilli, sous réserve d’une grossière erreur manifeste d’appréciation, voire lorsqu'il a prospéré en première instance, il peut être censuré en appel ou en cassation.

 

C'est la situation qui s'est présentée dans l'arrêt du 7 janvier 2013 puisque le juge des référés du tribunal administratif de Montreuil avait suspendu la décision de préemption au motif que le prix proposé par la collectivité était très inférieur à celui ressortant de la promesse de vente.

 

Toutefois, le Conseil d'État a annulé l'ordonnance.

 

Cette position s’explique notamment par la circonstance que la problématique du prix du bien préempté relève de la compétence du juge de l'expropriation qui peut être saisi par le titulaire du droit de préemption.

 

Ainsi il ne suffit pas pour le requérant d'alléguer la mise en œuvre d'une opération anti spéculative pour démontrer le détournement de pouvoir (voir notamment CAA Nantes, 29 mai 2015, req n°14NT02134)

 

Mais parfois l'argument est retenu par le juge administratif qui peut sévèrement condamner le comportement de l'autorité préemptrice dont l’organe délibérant avait acté de sa volonté de préempter systématiquement toute vente qui serait conclue à un prix supérieur au prix d'acquisition, augmenté de l'indice du coût de la construction durant la période de la clause anti spéculative.

 

Dans un jugement de juillet 2016, le tribunal administratif de Cergy-Pontoise a estimé qu'une telle action reposait sur le seul critère du prix de revente du bien calculé par rapport à son seul prix d'achat et que cette démarche uniquement anti-spéculative ne constituait pas une action susceptible de fonder légalement une décision de préemption (TA Cergy-Pontoise, 22 juillet 2016, req. n°1407488).

 

En revanche, la Cour administrative d'appel de Paris n'a pas fait droit au moyen visant à démontrer que le prix mentionné dans la décision de préemption était sensiblement inférieur a subi du marché, appliquant dès lors la jurisprudence Commune de Montreuil susévoquée.

 

En conclusion, en vertu de la solution prétorienne actuelle, il n'apparaît guère pertinent de critiquer devant le juge administratif le niveau du prix offert par l'autorité préemptrice.

 

Cette discussion doit s'engager devant le juge de l'expropriation.

 

Cependant, dès lors que l'utilisation de la prérogative doit reposer sur un projet réel et antérieur à l'acte, la seule volonté d'influer sur le marché caractérise l'illégalité de la décision. 

 

 

Emplacement réservé

 

Contrôle de l’erreur manifeste d’appréciation quant à la création d’un emplacement réservé : CAA Marseille, 22 juin 2017, req n°16MA04346 et CAA Marseille, 20 juin 2017, req n°16MA01191

 

Grâce à deux arrêts récents rendus par la Cour administrative d'appel de Marseille, le juge administratif a pu démontrer que, sous couvert d'un contrôle de l'erreur manifeste d'appréciation, il semble aller quelque peu au-delà, sans que son examen ne puisse s'apparenter à un contrôle normal.

 

Plus précisément, la légalité des emplacements réservés litigieux a été scrutée au regard du zonage applicable au terrain grevé par la servitude afin de vérifier la cohérence du projet motivant sa création avec la vocation de la zone.

 

Sous ce prisme, l'institution d'un emplacement réservé a été déclarée illégale au motif que la réalisation d'un équipement sportif dans une zone dédiée à l'activité agricole n'était pas compatible avec la vocation de cet espace.

 

Pareillement, un emplacement réservé destiné à recevoir des parkings dédiés au covoiturage, qui certes répond aux besoins relevées dans le rapport de présentation du document d'urbanisme, est contraire à la vocation agricole de la zone dans laquelle il avait été institué.

 

En revanche, dans l'arrêt daté du 20 juin 2017, la cour marseillaise a au contraire validé la création d'un emplacement réservé dont l'objet est de créer un parking de délestage pour désengorger le stationnement en centre-ville en zone agricole, alors même que les parcelles sont en zone inondable et qu'actuellement les terres agricoles sont exploitées et bénéficient d'un classement AOC.

 

Le présent commentaire n'a pas pour ambition de démontrer que les deux arrêts reposent sur des raisonnements parfaitement communs.

 

Il sera simplement relever que les deux arrêts sont motivés et que l'emplacement réservé pour un parking en zone agricole qui a été validé l’a été au regard du rapport de présentation et de projet d'aménagement et de développement durable qui fixait notamment comme objectif de développer les transports en commun, la juridiction ayant alors considéré que cet équipement public pourra satisfaire un intérêt général.

 

De même, des équipements scolaires et des logements sociaux peuvent justifier la création d'un emplacement réservé situé à proximité du noyau villageois, dans la seule zone à urbaniser de la commune.

 

En conclusion, s'il peut paraître particulièrement aisé de créer un emplacement réservé, sa justification doit être relativement étayée notamment eu égard au contenu des éléments du document d'urbanisme.

Droit de l’urbanisme

 

Application stricte du nouvel article L. 600-11 du code de l’urbanisme, ou comment sauver de nombreux plans locaux d’urbanisme d’une censure certaine du fait d’une insuffisance en matière de concertation : CE, 12 juillet 2017, req n°400979

 

Le prisme au travers duquel sont examinés les moyens tirés d’une insuffisance commise par l’autorité compétente à l’occasion de la préparation de la procédure de concertation préalable a sans cesse évolué depuis plusieurs années, avec de sensibles différences entre les juridictions du fond entre elles et avec le Conseil d’Etat.

 

De nombreux commentaires doctrinaux ont été consacrés à ces évolutions prétoriennes, basées selon les arrêts concernés sur l’article L. 600-1 et/ou l’ancien article L. 300-2 IV (devenu L. 600-11) et la jurisprudence Danthony.

 

Sans avoir besoin d’étudier le passionnant feuilleton jurisprudentiel à rebondissements, il faut retenir que, après un revirement impressionnant et pour garantir la sécurité des documents d’urbanisme, la Haute juridiction a considéré le 5 mai 2017 que les griefs tirés tant de l’insuffisance des objectifs définis par la délibération initiale que celui de l’insuffisance des modalités de la concertation sont désormais inopérants par la voie de l’exception (CE, 5 mai 2017, Commune de Saint-bon-Tarentaise, req n°388902).

 

Selon le Rapporteur Public Dutheillet de Lamothe, suivi dans ses conclusions, il fallait donner un plein effet à l’article L. 300-2, et en conséquence, considérer que « l’insuffisante définition initiale des objectifs sera sans conséquence sur la légalité du PLU ».

 

Ainsi, seul le moyen tenant au non-respect les modalités définies par la délibération prescrivant l’engagement d’une procédure à l’issue de laquelle un document d’urbanisme est adopté, modifié, révisé… sera examiné par le Juge administratif dans le cadre d’un litige portant sur la délibération d’approbation dudit document.

 

L’acte par lequel sont définis les objectifs poursuivis par la procédure étant susceptible d’un recours direct, l’ensemble des moyens peut être soulevé par la voie de l’action.

 

Mais le champ d’application de l’exception d’illégalité est réduit à peau de chagrin, mouvement amorcé par l’arrêt rendu le 8 octobre 2012 par le Conseil d’Etat, qui avait jugé que le moyen tiré de l’insuffisance des modalités de la concertation n’était pas opérant.

 

D’ores et déjà, plusieurs arrêts ont appliqué cette solution permettant de sauver des PLU d’une annulation totale, puisque le vice entachant la délibération fixant les objectifs et les modalités de concertation était de nature à contaminer d’illégalité le PLU dans son intégralité (CAA Nancy, 18 mai 2017, n°16NC02372 ; CAA Lyon, 18 juillet 2017, n°15LY03726 ; CAA Bordeaux, 13 juillet 2017, n°15BX02706).

 

Par l’arrêt commenté, le Conseil d’Etat a réitéré sa position qui sauvegarde encore un PLU, après avoir décelé une erreur de droit commise par la Cour administrative d’appel de Marseille qui avait estimé que la délibération en litige n’avait pas défini de façon suffisamment préciser les objectifs de la concertation.

 

En conclusion, nonobstant l’allègement radical du contrôle par voie d’exception du Juge administratif sur le contenu des actes par lesquelles sont définis les objectifs poursuivis par la procédure engagée en matière de document d’urbanisme et les modalités de la concertation, l’autorité compétente doit veiller à arrêter des modalités proportionnées aux objectifs et à l’importance du projet qu’elle s’assigne et surtout à respecter scrupuleusement les modalités ainsi décidées.

 

En effet, non seulement leur méconnaissance peut toujours justifier l’annulation du PLU approuvé mais tous les griefs peuvent être dirigés contre la délibération initiale qui serait attaquée par un recours direct.

 

Surtout, la sanction de mesures insuffisantes pour mener à bien la concertation pourra être politique...

 

 

Droit de préemption urbain

 

Illégalité de la décision de préemption et réserve foncière : CAA Nantes, 10 juillet 2017, req n°16NT01377

 

Par des arrêts du 20 novembre 2009 (req n°316732), le Conseil d’Etat a très nettement posé le principe selon lequel la préemption d’un bien immobilier dans la perspective de constituer une réserve foncière doit pareillement satisfaire à l’exigence de la motivation : la circonstance que la réalisation du projet, à la suite de la création de la réserve, soit éloignée dans le temps n’autorise pas que la motivation de la décision de préemption soit amoindrie.

 

C’est ce que la Cour administrative d’appel de Nantes a rappelé dans son arrêt sanctionnant l’insuffisante motivation de l’acte par lequel le titulaire du droit de préemption a œuvré puisque ce dernier n’a mentionné aucun élément permettant de déterminer la nature du projet en vue duquel le droit a été exercé.

 

En conclusion, nonobstant le fait que le projet sera réalisé à long terme, la décision de préemption doit être motivée avec suffisance par les circonstances de droit et de fait ayant présidé à l’engagement de la procédure.

 

Droit de préemption urbain

 

Pas d’engagement de la responsabilité de l’autorité préemptrice qui a renoncé dans le délai imparti à poursuivre l’acquisition : Cour de Cassation, civ. 3ième, 29 juin 2017, pourvoi n°16-14622

 

Voici une affaire susceptible de museler toute volonté de rechercher la responsabilité du titulaire du droit de préemption lorsque celui-ci a renoncé à l’aliénation en cours de procédure judiciaire en fixation de prix.

 

Les faits sont précisément les suivants : une communauté d’agglomération a préempté un bien à un prix inférieur et a saisi le Juge de l’expropriation compétent face au refus du propriétaire d’accepter le prix.

 

Le contentieux est porté en appel, et avant que la Chambre des expropriations de la Cour d’appel ne se prononce, la communauté d’agglomération a notifié au propriétaire préempté une lettre d’abandon de la procédure en application de l’article L. 213-7 alinéa 1 du Code de l’urbanisme, puis en conséquence s’est désisté de son action, dans la cadre de laquelle le propriétaire a sollicité des dommages et intérêts au motif du préjudice enduré consécutivement à cette renonciation.

 

La Chambre des expropriations a fait droit aux conclusions indemnitaires au motif que le désistement de la procédure d’appel rendait définitif le jugement, qui avait fait l’objet d’une signification par voie d’huissier, et corrélativement tardive la renonciation.

 

En exécution de l’article L. 213-7 alinéa 2, celle-ci doit intervenir au plus tard deux mois après la date à laquelle le jugement est devenu définitif, c’est-à-dire trois mois après la signification.

 

La Cour d’appel a considéré que le désistement opéré devant elle effaçait toute la procédure d’appel, de sorte que le délai imparti de deux mois était expiré depuis plusieurs mois (voir commentaire de l’arrêt : Condamnation de la Communauté d’agglomération pour renonciation tardive à la préemption, JCP ACT 2016, act. 151).

 

La Cour de Cassation a condamné la position des juges du fond : nonobstant le désistement en appel, l’engagement de la procédure devant la Cour d’appel a bien constitué un obstacle au caractère définitif du jugement.

 

En d’autres termes, le délai de deux mois susmentionné n’avait pas été déclenché et la renonciation à l’acquisition a été adressée par la communauté d’agglomération dans les temps.

 

Il semble subséquemment qu’aucune responsabilité ne peut découler de l’action régulière de l’autorité préemptrice.

 

En revanche, la Chambre des expropriations de la Cour d’appel a exactement rappelé que, selon le Tribunal des Conflits (TC, 16 juin 2014, n°C3953), il appartient à la juridiction de l’expropriation, d’une part, de déterminer si une décision juridictionnelle est devenue définitive au sens du second alinéa de l'article L 213-7, d’autre part, d’examiner la demande d’indemnisation formulée à la suite d’une renonciation à la préemption intervenue après l’expiration du délai de deux mois prévu à l’article L. 213-7.

 

Sur ce point, cet arrêt est l’occasion de rappeler les modalités d’application de l’article L.213-7 dans l’hypothèse de la rétractation du préempteur :

 

  • Si celui-ci arrête la procédure de préemption après la signification par exploit d’huissier du jugement, sa lette doit parvenir au plus tard deux mois après le jour où la décision juridiction est devenue définitive, soit trois mois après la signification ;
  • Si celui-ci stoppe la procédure après la signification de l’arrêt, le courrier doit être notifié au plus tard deux mois après la démarche de l’huissier  signification car « une décision définitive s’entend d’une décision contre laquelle aucune voie de recours ordinaire ne peut plus être exercée » (Cour de Cassation, civ. 3ième, 4 mai 2016, pourvoi n°15-14892)

 

 

Expropriation

 

Compétence du juge de l’expropriation de Paris pour traiter des dossiers d’expropriation de la Société du Grand Paris : CE, 28 juin 2017, req n°402315

 

Il a été donné au Conseil d’Etat l’occasion de fermement balayer les arguments soutenus par des justifiables pour obtenir la censure du décret donnant compétence au Juge de l’expropriation de Paris pour fixer judiciairement les indemnités d’expropriation dues par la Société du Grand Paris dans le cadre de la réalisation du réseau de transport du Grand Paris.

 

La requête reposait sur plusieurs griefs soulevant l’incompétence du pouvoir réglementaire à arrêter de telles modalités, de la méconnaissance du principe d’égalité, du droit de propriété et du premier alinéa de l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'Homme et des libertés fondamentales, ou encore plus casuistique le reproche de ce que le Commissaire du gouvernement demeure celui du département du lieu où sont situés les biens expropriés.

 

Aucun des moyens n’a convaincu la Haute juridiction, laquelle a légitimement souligné que « le décret attaqué a pour objet d'adapter des dispositions procédurales en matière d'expropriation afin de permettre un traitement uniforme de contentieux liés à une même opération et susceptibles de soulever des questions similaires » et qu’à ce titre, le regroupement du contentieux de l'expropriation pour cause d'utilité publique lié à la réalisation du réseau de transport public du Grand Paris apparait comme une différence de traitement qui répond à un objectif d'intérêt général de bonne administration de la justice.

 

C’est ce qu’il faut retenir : l’attribution à la même juridiction parisienne de l’expropriation de toutes les affaires en fixation judiciaire des indemnités de dépossession foncière ou d’éviction commerciale redevables par la Société du Grand Paris dans le cadre de la réalisation du réseau express contribue à une bonne administration de la justice.

 

 

Droit de préemption urbain

 

Droit de préemption urbain et principe de sécurité juridique : CAA Bordeaux, 22 juin 2017, req n°15BX01542

 

Par un arrêt de principe rendu le 13 juillet 2016 sous le n°387763, le Conseil d'Etat a considéré qu’une décision administrative ne peut être attaquée au-delà d’un délai d’un an à compter de la date à laquelle elle a été notifiée au requérant ou de celle à laquelle il en a eu connaissance.

 

Le Conseil d’Etat a précisé que : « la règle énoncée ci-dessus, qui a pour seul objet de borner dans le temps les conséquences de la sanction attachée au défaut de mention des voies et délais de recours, ne porte pas atteinte à la substance du droit au recours, mais tend seulement à éviter que son exercice, au-delà d'un délai raisonnable, ne mette en péril la stabilité des situations juridiques et la bonne administration de la justice, en exposant les défendeurs potentiels à des recours excessivement tardifs ».

 

Ce faisant, la Haute-Juridiction a entendu efficacement sécuriser les procédures en sanctionnant le comportement d’un intéressé à une décision administrative qui, malgré la circonstance qu’il aurait connaissance de celle-ci et pourrait immédiatement en tirer toutes les conséquences sur le plan contentieux, ne réagirait pas au motif que celle-ci n’aurait pas été assortie de la mention des voies et délais de recours ouverts à son encontre.

 

Une telle solution semble équilibrée puisqu’elle sécurise les procédures administratives en accordant un délai de douze mois pour que l’intéressé introduise un recours s’il entend déférer l’acte à la censure du juge administratif.

 

Applicable aux contentieux en cours, ce principe a d’ores et déjà été transposé en droit de préemption urbain.

 

Spécifiquement, la Cour administrative d’appel de Versailles a déclaré comme tardive la requête dirigée contre une décision de préemption enregistrée plus de dix années après sa notification, nonobstant le fait que ladite décision ne mentionnait pas les voies et délais de recours ouverts à son encontre (CAA Versailles, 29 septembre 2016, req n°15VE01426).

 

Puis, la Cour administrative d’appel de Bordeaux a tranché dans le même sens, refusant la recevabilité d’un recours de l’acquéreur évincé critiquant une décision de préemption édictée sept ans auparavant, le requérant ne se prévalant « d'aucune circonstance particulière qui l'aurait empêchée d'exercer un recours contentieux à son encontre dans un délai raisonnable ».

 

 

Droit de préemption urbain

 

Illégalité de la décision de préemption édictée en vue de la mise en œuvre d’une politique locale de l’habitat : CAA Lyon, 30 mai 2017, req n°16LY02835

 

Préempter pour assurer le relogement des personnes évincées de leur logement en raison de la réalisation d’une opération d’aménagement est parfaitement possible, la légalité de l’acte est notamment conditionnée par la nature précise du projet ayant motivé l’utilisation de la prérogative.

 

Or, la description du projet « en termes généraux et imprécis quant à l’utilisation de l’immeuble préempté » a été censurée par la Cour administrative d’appel de Lyon qui a considéré que l’autorité préemptrice n’était pas en capacité de démontrer l’engagement d’une démarche d’ensemble visant au développement ou au renouvellement organisé du parc de logements sociaux.

 

En conclusion, justifier l’usage du droit de préemption urbain par un contexte du réaménagement général d’un quartier ne suffit pas : la destination concrète du bien immobilier préempté doit figurer dans la décision de préemption et être étayée par des pièces probantes.

 

 

 

Droit de préemption urbain

 

Transmission au préfet pour le contrôle de légalité de la décision de préemption prise par une SEM : CE, 24 mai 2017, req n°397197

 

La SEM qui préempte en qualité de délégataire doit-elle transmettre au préfet sa décision afin que celui-ci procède au contrôle de légalité ?

 

Le Conseil d’Etat devait trancher cette question à fort enjeu dans la mesure, d’une part, où de nombreuses SEM se voient confier l’exercice du droit de préemption urbain par délégation, notamment en qualité d’aménageur dans le cadre d’une ZAC (en application d’une décision portant délégation de la mise en œuvre de la prérogative ou en exécution d’une clause du traité de concession, ce qui est plus rare), d’autre part et surtout, si la transmission au titre du contrôle de légalité est nécessaire, son intervention dans le délai de deux mois conditionne la régularité de la décision de préemption, dont l’illégalité interne sera reconnue en cas de défaut ou de retard dans cette formalité.

 

L’affaire portée devant la Haute juridiction avait donné lieu à des vicissitudes puisque le Tribunal de première instance avait estimé que la transmission au préfet était obligatoire, alors que cette solution a été censurée par la Cour administrative d’appel en considérant au contraire que la SEM n’aurait pas eu la qualité de mandataire de la personne publique avec laquelle elle avait conclu une convention d’aménagement.

 

Une telle position s’expliquait par la circonstance que, de manière générale, le délégataire de l’exercice du droit de préemption est autonome dans la mise en œuvre du droit

 

Mais le Conseil d’Etat invalide le raisonnement de la Cour nantaise au visa de plusieurs dispositions du Code général des collectivités territoriales, « éclairées par les travaux préparatoires » de la loi, qui tendent à permettre un contrôle des mesures de prérogatives de puissance publique prises par les SEM, notamment l’article L. 2131-2.

 

D’ailleurs, le Tribunal administratif de Montreuil avait statué en 2015 dans le même sens, sachant que les règles de fonctionnement des SEM étant similaires, sous réserve des points qui leur sont spécifiques, à celui des SPLA.

 

Dans l’affaire jugée par le Tribunal administratif de Montreuil, la problématique relative à l’obligation ou non de transmettre au préfet la décision de préemption affectait une SPLA.

 

Après avoir rappelé que le statut de société privé de la SPLA constituait un obstacle à ce que le Juge administratif examine la question de l’organisation interne d’une personne morale de droit privée pour répondre au moyen, donc inopérant, tenant à l’incompétence du signataire de la décision de préemption pour la SPLA, le Tribunal administratif s’est assuré que l’acte avait bien été envoyé en préfecture (conclusions du Rapporteur public Mme Luyckx-Gürsoy et jugement, AJDA 2/2016, p. 117).

 

En conclusion, les décisions de préemption prises par les SEM ou les SPLA doivent faire l’objet d’une transmission au préfet au titre du contrôle de légalité et ce, dans le délai imparti pour notifier ladite décision, à défaut de quoi celle-ci sera illégale.

Droit de préemption urbain

 

Illégalité de la décision de préemption et indemnisation par provision : CAA Nancy, 12 avril 2017, req n°17NC00040

 

A la suite de l’annulation d’une décision de préemption, le propriétaire a formé une demande de provision, laquelle a été regardée comme sérieusement contestable, de sorte que le Juge de référés a rejeté les conclusions indemnitaires mais le juge du fond pourrait toutefois les accueillir.

 

Les faits n’étaient pas habituels dans la mesure où la déclaration d’intention d’aliéner, ayant donné lieu à l’acte de préemption, n’avait pas été précédée d’une promesse de vente.

 

C’est ce défaut qui a justifié que le Juge des référés, puis la Cour, dénient un degré suffisant de certitude de nature à conduire à une condamnation financière à titre provisionnel.

 

Selon les juridictions, la réalisation de la vente ne pouvait pas être regardée comme suffisamment probable en l’absence de compromis de vente, d’autant plus que la date à partir de laquelle la cession était prévue était inconnue en raison du même fait.

 

En conclusion, il apparaît immanquablement plus prudent de signer un avant contrat, qu’il soit authentique ou non.

 

Droit de préemption urbain

 

Illégalité de la décision de préemption et indemnisation : CAA Lyon, 7 février 2017, req n°15LY01601

 

Dans une affaire tranchée par la Cour administrative d’appel de Lyon, une SCI dont le bien avait été préempté a dû regretter d’avoir interjeté appel du jugement qui avait reconnu le bien-fondé de sa réclamation indemnitaire.

 

Spécifiquement, la SCI avait obtenu l’annulation de la décision de préemption prise aux prix et conditions de la déclaration d’intention d’aliéner et, en conséquence, la condamnation de l’autorité préemptrice à réparer le préjudice dont elle se prévalait à hauteur de 35.000 €, au titre des pertes de loyer et des taxes acquittées en qualité de propriétaire.

 

La SCI a pourtant entendu porter l’affaire en appel aux fins d’obtenir une indemnité plus élevée, notamment sur le fondement du préjudice moral.

 

Or, la Cour administrative d’appel de Lyon a non seulement refusé d’indemniser le préjudice moral de la SCI, au motif de l’activité professionnelle de location de locaux qu’elle exerce, mais a pleinement réformé le jugement en considérant au final qu’aucun préjudice ne devait être compensé par l’allocation d’une somme.

 

La position de la Cour s’explique du fait que la décision de préemption avait été édictée aux prix et conditions de la déclaration, que la SCI n’avait pas accepté de signer l’acte authentique de vente et que les chefs de préjudice évoqués auraient pu être évités grâce à la cession aux conditions prévues initialement.

 

En conclusion, si toute décision de préemption illégale est susceptible d’engager la responsabilité administrative, lorsque la préemption s’est faite aux prix et conditions, certains dommages liés à la propriété risquent d’être écartés car non directement consécutifs à la procédure.

 

Parutions

Certificat d'urbanisme et sursis à statuer
L'article commente l'arrêt rendu le 18 décembre par le Conseil d'Etat, explicitant le régime du certificat d'urbanisme et sa coordination avec le sursis à statuer
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Droit de priorité
Etude sur le régime du droit de priorité, ses similitudes avec le droit de préemption urbain et ses différences
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L'arrêt du 16 octobre 2017 répond négativement à la question de savoir si le juge administratif peut procéder par économie de moyens pour écarter les griefs qu'il ne retient pas lorsqu'il va appliquer l'article L. 600-5 : le rejet doit être motivé.
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Permis de construire obtenu par fraude, révélée ultérieurement
L'article étudie la notion de la fraude en droit de l'urbanisme et ses effets radicaux : la possibilité pour l'autorité compétente de retirer le permis de construire plusieurs années après sa délivrance, au moment de la découverte des agissements frauduleux
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Droit de préemption urbain
Etude du régime lorsque l'opération soumis au DPU comprend une contrepartie en nature
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Commentaire de l'arrêt rendu par le Conseil d'Etat le 19 juillet 2017 : l'emplacement réservé peut régulièrement être créé pour un usage actuel
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Etude sur les points d'alerte lorsque les locaux expropriés sont occupés par un locataire
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En dix questions, le régime du droit du relogement des occupants d'immeubles compris dans une opération d'aménagement est analysé.
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Analyse du nouveau régime des études d'impact, issu de la loi Grenelle 2
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